如何看待和治理村委会选举中的贿选问题
村委会选举作为村民自治中的一项重要制度安排，从它诞生的那一刻起，就让中国农民真正体会到了自己的事情自己做主的感觉。已经成功进行多届的村委会选举，更是为中国民主政治的进程培植了一块丰厚的土壤。但民主不是顷刻就能建成的，它的具体实现形式，需要参与者、改革者不断地去探索。村委会选举也是如此，我们在肯定它巨大进步意义的同时，也必须正视其中存在的问题，比如，贿选的问题。而只要我们严肃科学地去分析这些问题，就能找到好的治理办法，从而推动村民自治朝更加民主更加健康的方向发展。
完善村组法以有效应对贿选
近年来，随着村民自治实践的深入，在我国农村村委会选举中，伴随新的竞选手段不断出现，贿选等一些无序竞争现象有增多趋势。但由于立法上一直缺乏对贿选的权威定性，使得一些竞选行为一度游离于合法与非法的边缘，同时也引起了广泛的争议，甚至有人借此否认村级选举的民主价值，认为中国农村不适宜、也不应该再搞村级民主选举。
的确，在全国范围来讲，目前村委会选举中出现贿选已经不是个别现象。有关部门根据从信访、上访以及地方掌握的情况统计，村委会选举的贿选比例大概在1%—3%之间。但由此可以看出，村委会选举中的贿选也并不是普遍现象。实践中，村委会选举中大体上存在这样两种情况：一种是，贫困农村地区由于对村委会成员的补贴少且落实得不好，村民对参选村委会成员的积极性并不高，村委会成员老化，后继乏人；而另一种则是，在发达农村地区和城市近郊地区，村委会成员特别是村委会主任的竞争比较激烈，有的甚至不惜重金进行贿选，有的还有黑恶势力参与。
其实，从政治史角度看，贿选是民主选举制度的必然产物，它是选举政治的副产品，与选举活动相伴相随，并普遍存在于政治民主化的早期阶段。贿选的历史最早可以追溯到古希腊的城邦民主制时期。早在古希腊的乡村选举中，已经有候选人宴请选民的习惯，在阿里斯托芬的《骑士》中就曾有候选人如何向选民行贿的记载。但成为一个持续且较普遍的政治现象，贿选则是随着资本主义民主化的进程而逐步发展起来的。在这方面，18、19世纪的英国和美国、二战以后的日本，近年来的菲律宾、泰国等都先后出现了贿选现象频繁发生的情况。
于是，治理选举中的贿选问题，从来都是民主政治发展一直面临的一个难题。正如政治学的权威辞典《布莱克维尔政治学百科全书》所指出，虽然“选举的历史实际上只有两个世纪”，但“在选举过程中如何防止贿赂和其他不正当的行为已经是而且将仍然是十分重要的问题”。举例来讲，在我国的村委会选举中，实践中处理贿选的困难主要体现为：首先是贿选的认定困难，现行村委会组织法和有关的法律未能明确地界定什么是村委会选举中的贿选；其次是调查取证困难，行贿人自己不会承认，而受贿人基于诸如邻里关系、怕打击报复等因素，往往亦不会承认或不愿作证；最后是处罚困难，目前除认定当选无效外，贿选者并不会付出更多代价。
那么，反观本次《村委会组织法修订草案》，应该说，关于贿选的治理依然未见实质性的突破与进步。全文仅在第17条指出以贿赂手段当选村委会成员无效，明确村民有权向县级人民代表大会常务委员会、人民政府举报，县级人民代表大会常务委员会、人民政府作出认定后责成有关机关依法处理。对此，在《村组法修订草案》面向社会公众征求意见及会议审议过程中，有关方面纷纷提出，这个条文太原则，实践中不好把握，建议在修订草案中对贿选行为进行明确界定，细化查处贿选的程序和方式、加大行贿者责任追究力度，增加关于司法部门主动介入的有关规定，进一步增强法律的可操作性。
显然，相关人士的上述建议对于贿选的遏制和处理具有十分重要的意义和启示。但还应该看到，治理村委会选举中的贿选问题，不能仅仅局限于对贿选行为的效果认定、法律制裁和责任追究等，村委会选举中贿选生长的村庄环境和制度基础也亟待关注。特别值得注意的是，在当今世界范围内，贿选主要还是发生在选举制度诞生初期和经济欠发达的国家和地区。而在选举制度较为完备的国家，事实上贿选已经逐渐日趋式微。因此，在民主传统和法制氛围并不浓厚的中国乡村，为减少、避免贿选在村委会选举中滋生、蔓延，从事前、事中、事后全面规范村委会选举程序就显得非常重要。
首先，从贿选的实施目的来看，村组法修订草案应当弱化村委会的经济管理职能，强化村委会公共服务职能。公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。村委会成员随意支配、使用以及处置村集体财产，是贿选行为产生的经济诱因。有研究发现，正是由于村委会的权力过大，村民自己能够掌握的权利太少，才导致村委会选举中的贿选出现。村委会的职能越单纯，村委会选举中的贿选事件就越少。因此，在《村组法修订草案》中，建议在村委会与村集体经济组织及其他社会组织的关系上，进一步明确村委会的职责，并与村集体经济组织的经营管理职能区分开，促使村委会经济管理职能与公共服务职能分离，村委会执行公共服务职能具有公益性。而一旦村委会成员可得的利益相对于以往大幅度下降，宗族势力、黑恶势力在无利可图的情况下，会降低参与村委会选举的兴趣，这在一定程度上能够解决村委会贿选的难题。
其次，从贿选的实施主体来看，村组法修订草案应当对村委会成员候选人资格作出相应的规定。有研究指出，在村委会选举时，低下的选民素质构成了贿选的行动基础。与此相应，在本次《村组法修订草案》审议过程中，有的委员、代表提出，选举什么样的人进入村委会应当有资格限定。正基于这种考虑，为消除低下的选民素质对村委会选举的不当影响，《村组法修订草案》有必要从正反两方面增加对村委会成员候选人的资格条件或任职资格的详细规定，即明确规定哪些人不能成为村委会成员候选人或不任职。一方面，从肯定方面规定村委会成员候选人应当具备或符合的条件，比如村委会成员候选人必须遵纪守法、公正廉洁、具备初中以上文化、年龄在60周岁以下、身体健康、能够正常履行工作职责等；另一方面，从否定方面规定村民如有某种情形则不得成为村委会成员候选人，比如被判刑的人员、违反计划生育政策的、拖欠集体债务的等，不得提名为村委会成员候选人。
最后，从贿选的实施对象来看，村组法修订草案应当删除委托投票的有关规定。但从本次草案的规定来看，书面委托投票得到了认可，而这极易给贿选提供可乘之机。因为，在正式投票选举时，由于秘密写票、无记名投票的规定，贿选往往遇到了技术上的障碍，一般选民完全可以拿了某人的钱或物但又不投此人的票。而如果用数百元、上千元收买选票，让卖票者办理委托手续，委托买票者的亲戚、朋友或与其一派的人代为投票，则能够操纵选举。据华中师范大学唐鸣教授研究推算，按照每一选民接受委托投票不得超过 3人的规定计算，在极端的情况下，到选举现场的选民每人都接受了3人委托，加上自己的1张票，即每人可以投4张票。那么，只要12.6%的选民到达选举现场投票，便可在形式上满足“双过半”中“前一个过半”的要求。这也就是说，贿选者只要以钱物贿赂 6.3%到达现场的选民就可以顺利当选，从而为贿选者实施贿选提供了便利。因此，为有效遏制贿选行为，村组法修订草案废除委托投票制十分必要。
我国的村级民主发展才 20余年，与长达2000多年的封建专制历史相比只是短暂的一瞬间。村级民主选举作为草根民主，它的根深深延伸到广大农民群众之中，但在目前毕竟还处于成长过程，其“成长的烦恼”则不可避免地与之相伴。因此，面对村委会选举中的贿选现象，我们既不能因噎废食，因为出现贿选，就怀疑选举，限制选举，否认选举，甚至重新回到任命制；同时也要重视，对待村委会选举中的贿选治理刻不容缓，绝不能听之任之，无所作为。（陈荣卓）
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如何做好新形势下村级换届工作 党课
一、强化领导。选举组织工作要做到“四个到位”。一是责任到位。区、镇（街道）成立工作组明确职责，形成党委领导、人大监督、政府实施、部门配合的工作机制和运行机制。对情况复杂的重点村建立联系责任制，由区领导、部门领导负责联系、镇（街道）领导负责包干、农村指导员具体落实。二是指导到位。合理规定干部职数配置、选民资格等标准，明确村干部任职的若干限制，及撤并村干部职数、班子结构组成、选举方式方法。区、镇（街道）组织、民政部门、信访有关职能部门为政策解释、答复、信访的受理单位。三是引导到位。鼓励发动党员通过法定程序，参加村民代表、村委会成员或主任竞选，村委会党员主任通过选举成为村党组织班子成员。积极创造条件，提倡后备干部参选。四是处置到位。建立应急处置机构，组建村级组织选举快速反应小组，及时处理事件，确保村级组织换届选举工作依法按章有序进行。
二、宣传先行。做好宣传发动工作，创造良好氛围是选举工作顺利进行的重要环节。通过各种宣传媒体和召开村民大会、村民代表大会、村民小组会相结合的形式，大张旗鼓宣传村级“两委”换届选举的目的意义、法律法规、上级政策和程序办法等，增强广大群众民主意识和法制观念。在选举前，各地党委、政府要组织宣传、民政、司法等部门制订宣传教育方案，了解村级换届选举的重要性，选举工作原则方法和步骤。引导群众正确对待选举，正确行使法律赋予的民主权利。在选举期间，要重点宣传村委会推选程序、候选人条件、提名方式、候选人确定办法以及具体投票程序，介绍候选人的简历、工作能力、政绩等情况。同时，在选举之前尽可能地联系外出有选举权的村民，告知他们选举日期，让他们及时回来参加选举，以体现更多数人的意见。要鼓励、支持那些有真才实学、有经济头脑，能爱民富民，真心实意办事的外出经商办厂能人参加竞选，增强“两委”的生机与活力。
三、分类推进。深入调查摸底，全面掌握村情社情，认真分析换届选举主要矛盾和突出问题及可能遇到的问题，找准矛盾结，在制定实施意见的基础上，按照一村一策、逐村制订工作预案和工作措施。对村情比较稳定、适于换届的，要及时安排，按期换届；对虽然有问题、但通过做深入细致的工作不会影响换届的，要本着先换届、后解决的原则，积极稳妥的做好换届工作；对村情复杂、确实不能换届，但群众换届愿望又比较强烈的，要积极做好群众的思想工作，认真排查问题，及时化解矛盾，为换届选举创造条件。
四、化解矛盾。成立专门的工作班子，对矛盾较为突出的村，进行细致排查，逐条梳理，认真分析矛盾产生的根源和症结，按照“有什么问题就解决什么问题，什么问题突出就首先解决什么问题”的原则，积极解决问题、化解矛盾，稳定群众情绪。千方百计认真解决事关民生历史遗留问题，为换届选举创造一个良好的外部环境。对宗族派性明显的村，摸清各派的底子，找准关键人物，通过多种渠道、多种方法说服教育，使他们摈弃狭隘的思想观念，从本村的长远发展出发，选好本村的带头人。同时，要引导村级班子成员认真回顾任期目标完成情况，要积极创造条件，争取如期完成，让群众满意，为换届选举奠定良好基础。此外，认真开展村级干部离任审计工作。选举前，由有关部门人员组成审计小组，对村级帐目进行审计，明确债权债务，并把审计结果公布于众，接受群众监督。查结信访案件，解决历史遗留问题，对群众反映较大的重点村，发现问题，及时处理，取信于民。
五、强化培训。在选举前采取集中办班、外出参观、现场观摩、摸拟选举等方式，对各镇党委（街道党工委）分管副书记、组织委员、民政干部及其他工作人员进行专题培训；各镇党委（街道党工委）也可通过适当的方式，对干部进行培训，使他们熟练掌握有关法律、法规的规定和换届选举的办法、程序，切实建立一支精干高效的换届选举骨干队伍，担负起工作指导、把关定向的重任。加强村干部职责素质培训工作，把村干部教育培训纳入区教育培训的总体规划，整合各种教育培训资源，创新培训内容和方式，加大培训力度，对村干部实行分层分类培训，采取请进来、走出去方式开放性培训，以大中专院校为依托，进行提高性培训，以党员电化教育为载体，进行普及性培训，增强教育培训的针对性和有效性，努力提高村干部贯彻执行党的方针、政策的能力，务实创新、加快发展的能力，勤政廉政服务群众的能力，民主管理、依法办事的能力，化解矛盾、维护稳定的能力和解决自身问题的能力，提高村干部综合素质。
六、做好落选村干部工作。由镇（街道）主要领导通过个别谈心，召开座谈会等方式，耐心细致做好教育引导工作。教育他们正确对待换届选举工作，鼓励他们放下思想包袱，使他们落选不落后，落选不落志，甘当铺路石，支持新班子工作。及时兑现离任村干部的工资和欠款，有条件的地方可为落选村干部办理养老保险，解决他们的后顾之忧。要创造条件，对一些思想作风硬，有一定工作能力，受差额选举的职数限制而落选的村干部，可根据各自的情况，把他们放在合适的岗位上去发挥作用，使他们落而有靠，化消极因素为积极因素，成为村级开展工作的重要依靠力量。换届选举前督促、协助村“两委”把三年来的帐目核算清楚，换届后，做好新老班子人、物、财交接工作，确保村级工作连续性；对超过规定时间不交印、不移帐的采取强制手段；针对少数村黑势力干扰村事务问题，开展专项整治，防治“上台发财、发财倒台、倒台拆台”现象出现。对侵吞公物，聚众闹事等违法违纪分子坚决依法惩处。
七、做好建章立制工作。新的村两委产生后，如果没有制度约束，没有目标计划，新的领导班子就会缺乏努力的方向，根据需要，镇（街道）帮助村干部理顺关系，理清思路。要求新班子要做好建章立制工作，建立健全“两委”体系及规章制度。制订符合本村实际的目标规划，完善新农村发展思路，村民大会和村民代表大会、村务公开、财务公开，村两委定期报告、村两委成员述职报告、村民民主评议、党员目标管理、党员民主评议等八项制度等，推进村级管理实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有机衔接，推进村两委运行规范化、村民自治化、村务监督民主化。同时，根据“落实三真、关爱基层”的要求，认真解决好村干部报酬、养老保险和医疗保险，全面解决村级办公场所问题，完善创业承诺制和工作绩效评议制度，农村党员激励机制，加大党员发展和后备干部选用力度，为新农村建设储备人才。
八、做好来信来访工作。对于村级“两委”换届选举工作，群众非常关注，操作不当就会影响农村社会稳定。因此，要建立信访热点排查登记和复信回访制度，对可能出现的信访问题进行认真排查，登记在案，争取工作主动权，并把处理结果告知当事人。要建立信息上报制度，对换届过程中出现的新情况、新问题，镇（街道）和有关部门及时上报、及时沟通，把选举中的不稳定因素牢牢控制在视线之内。要建立信访工作追究制度，对因处理来访来信不及时，敷衍塞责，压制打击造成不良影响的要通报批评，造成严重后果的，要依法追究有关单位和人员的责任。对群众反映属实，确有违法违纪行为，应及时对有关单位和人员予以查处，对反映情况与事实情况有出入，要澄清事实，消除误解，对一时解决不了的要说明原因，把问题解决在基层、解决在萌芽状态，防止矛盾激化、事态扩大，影响稳定。
九、发挥农村指导员作用。农村指导员要发挥“三员”作用，入村、入户认真摸底调查，了解和掌握村两委班子状况，外出党员、村民的状况，以及基层群众党员干部对两委换届的反映，特别是上届选举不顺利、贿选、拉派严重的村要高度重视，真正把存在主要问题、群众意见和呼声调查清楚，要求上级党委、政府高度重视，配齐配强力量，采取针对性措施，为换届选举创造条件。根据本村实际，因地制宜当好党委政府参谋，把政治素质高、群众威望高、工作作风实、有一定政策水平和组织领导能力的党员和村民代表选进村两委班子。加强对村级换届选举新情况新问题的研究，区别不同情况，细致深入化解选举中出现的一些矛盾纠纷，积极制止各种干扰，妨碍换届选举行为，及时反馈选举中有关信息，带领和引导群众依法参与选举换届工作。
十、明确村级班子成员职数。建立精简、勤政、高效村班子队伍是对推进农村经济社会发展之基础。根据我区目前的状况，要明确村两委班子成员职数。原则上人口在1000人以下村，村两委成员宜为3人，中等村宜为5人，2000-3000人的宜为7人，3000以上不超过9人。同时，因村而宜，提倡实行“一肩挑”的行政村。主要是在一些较小的经济不发达的村，如果条件比较充足，可实行“一肩挑”，要积极推行村党支部与村委会班子成员交叉任职，为理顺村“两委”关系提供组织保证。要保证妇女在村民委员会选举中的合法权益，使女性在两委成员中占有适当名额。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。要注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中吸收发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量。
十一、加大查处贿选行为力度。维护公正的选举秩序，是区、镇组织的重要职责。各级政府部门要采取综合手段，既构筑严密的防范体系，又要加大打击力度，杜绝贿选、黑恶势力操纵选举等情况发生，确保选民意志的真实体现。镇（街道）人大要发挥主体作用，对于村民检举的以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段妨碍选民行使选举权、被选举权的行为，以镇（街道）人大为受理主体，并负责调查和处理，区级人大常委会给予必要的指导和帮助。在选举前发现存在串通黑恶势力干扰选举行为的，取消候选人资格；在选举后证实有贿选行为存在的，按照有关法律法规宣布有关行为人的当选无效。在选举前组织一次集中性的打击黑势力活动，对选举中出现的黑势力打击一批，震慑一批。在选举过程中，要加强对社情的关注，一旦发现对选民有威胁行为的苗头出现，就要立即进行打击。公安部门全力配合做好村级选举的秩序维护工作，做到快速出警、果断处置、依法打击。
十二、完善换届选举程序
1、关于“直选”和“海选”程序的完善。确保村级换届选举的民主本质，关键在于设计合理、透明、公正的程序，并确保选举的每一个操作环节符合程序要求，从而确保选民独立、自由、充分行使其民主权利。一要合理界定选民标准。选民登记阶段的重要问题就是如何确定选民资格，这直接关系村民是否能够享有选举权。对于户口未迁入的嫁入媳和户口未迁出的嫁出女，一般是严格以派出所的户口登记为准。对于在本村居住的居民户口的人，按照实际情况区别对待，对于因征地而改居民的，又履行村民义务的，居住一年以上的，应登记为选民；对于在本村居住、因考就学、就业、服役等原因迁出，户口不在居委会的，不登记为选民。二要规范委托投票方式。委托投票应当在选举日前向村民选举委员会提出并指明受委托人。每一选民接受委托投票不得超过三人。受委托不得再行委托其他选民代为投票。村民选举委员会应当在选举日前对委托投票情况进行审核并公告，未经审核公告的委托无效。也就是说，接受委托必须满足五个条件：一是必须书面委托；二是受委托人不得接受三人以上委托；三是受委托人必须是非候选人；四是受委托人不得转委托；五是必须进行委托投票情况公告。其中，对于第一条件要具体把握：(1)由村民选举委员会认可，委托投票方才有效。对于委托书的书面形式，不管是传真、电报还是信件，必须在其中留下委托人联系电话，附身份证复印件，由受委托者持书面委托书到选举委员会要求确认，选举委员会两位以上成员，用免提电话拨打委托人联系电话，得到委托人确认后，在书面委托书上盖选举委员会公章，在投票时作为进入秘密写票处划票的凭证；(2)对于确定无法采用传真、信件任何一种书面形式，必须采用电话委托的，则由选举委员会成员两人以上用免提电话拨打委托人，确认受委托者姓名，加盖公章。对于第二个条件，基于农村现实，需要灵活操作：(1)委托人和受委托人有直属血缘关系的，如子女(超三人)在外经商，由在家的父母代为投票，不受三人限制，但也必须办理书面委托。(2)对于前述的候选人利用该规定，串通工作人员，办理三张以上委托票，一旦落选，就提出选举无效的申诉。为避免推倒重来，减少选举经费，应认定局部无效，从技术上排除5张委托票对结果的影响。如果两名候选人票数相差10票之内，只能宣布选举无效，重新选举；若票数相差10票以上，则认定选举有效，得票多且过半数者当选。
2、关于候选人资格审查的完善。有关法律法规对候选人资格的限制性规定缺乏可操作性，实际上造成受刑事处罚正在服刑人员(含缓刑)、正在劳教人员、刚刚刑满释放人员，以及严重违法乱纪人员都有可能参加竞选，以至于选出来的村委会成员年龄梯次不合理，文化层次偏低，构成复杂。另外，村民委员会候选人条件没有法律具体规定，在提名确定候选人的过程中容易被农村的宗族、帮派、甚至黑势力所影响左右，妨碍村干部队伍的纯洁性。解决这一问题，可通过地方性法规对候选人附加具体的条件。(1)对候选人条件的限制性规定。选举日前五年内本人多生育或者婚外生育的，正在服刑的犯人、缓刑期内和正在劳动教养的人员以及被司法机关逮捕的在押人员，上一届村委会成员中，连续六个月以上擅自不参加村民委员会工作的，由区、镇(街道)选举工作指导小组提出村民委员会成员任职条件的指导性意见，由村民选举委员会根据村民委员会组织法，以及地方法规、区换届选举工作指导小组的有关任职条件的规定，结合本地实际，提出本村村民委员会成员的任职条件，然后交给本村村民会议或者村民代表会议讨论表决后生效。(2)资格审查的主体与方法。由村民选举委员会作为资格审查的主体，按照本村村民会议或者村民代表会议表决通过的选举办法中关于候选人的任职条件规定，对初步候选人进行资格审查，依法取消不符合任职条件的候选人的参选资格，并通告全体选民和本人。村民选举委员会应将取消、调整和变更候选人的情况报镇(街道)政府、办事处村民选举工作指导机构和区民政部门备案。(3)资格审查的内容。资格审查的主要内容就是检查村民提名的候选人是否符合任职条件，一般的内容主要有：①选民条件，是否具备本村选民资格；②年龄和身体条件，年龄是否符合任职要求，身体状况是否可以能胜任村委会的日常工作；③学历条件，是否具有任职所要求的学历；④能力条件，是否具有一定的管理组织能力，以及带领群众发展经济、勤劳致富的本领；⑤政治条件，是否自觉遵守法律法规和国家政策，认真履行村民义务；⑥品质条件，是否道德品质良好，群众威信高，廉洁奉公，作风正派，办事公道，热心为村民服务。在资格审查中，如果有一个条件不符合，就不能被确定为村民委员会成员的正式候选人。(4)未通过资格审查候选人在另选栏获得法定当选选票数问题的处理。资格审查中未通过审查的候选人，在正式选举中，由选民在另选他人栏填入名字，而获得法定当选选票数，是否确认为选举有效，应明确规定被取消候选人资格的如当选，其当选职务自行终止。因为若认可当选有效，则候选人的资格限制和审查实际上已经不存在
